作者：纵横宏观研究院

来源：北大纵横（ALLPKU-Wangpu）

摘要

本文基于国务院国资委1月28日发布的四方面重点任务，结合海量政策文本与市场数据编织而成的分析报告，本文不作简单的政策复述，而是以2026年“十五五”开年的特殊时空坐标，深入剖析国有资本从“规模扩张”向“价值创造”转型的底层逻辑。报告详细拆解了布局优化、科创融合、分类考核与穿透式监管四大支柱，为国企决策者提供指南。

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第一章破题：2026，从“做大”到“做强”的临界点

1.1 时间节点的特殊性：“十五五”布局的前哨战

2026年1月28日，国务院国资委明确的新一轮改革重点任务，绝非一次例行的行政通报。置身于2026年“十五五”开年的特殊时点，这一轮改革实质上是中国经济在应对地缘政治博弈、打破技术封锁背景下的一次战略性资源总动员。

如果说1998年的国企改革是为了“甩包袱”，解决生存问题；2015年的改革是为了“管资本”，解决体制问题；那么2026年的改革，则是为了“铸利剑”，解决安全与发展的问题。这一年是承上启下的关键窗口：

●“十四五”的改革验收：过去三年（2023-2025）的“国企改革深化提升行动”进入结案期，哪些企业真正实现了核心竞争力的提升，哪些仅仅是做大了营收分母，2026年将是“算总账”的时刻。

●“十五五”的顶层设计：2026年的改革动作，实际上是为2026-2030年的“十五五”规划打桩。此时确立的加强战略使命评价，开展国有增加值核算、科创激励机制、经济布局优化和结构调整，将成为未来五年支配几十万亿国有资产流向的“指挥棒”。

专家内幕视点“2026年的特殊性在于，它不再容忍‘虚胖’的资产负债表。过去只要营收过千亿就是好国企，现在如果在这个营收里没有‘新质生产力’的含量，没有‘卡脖子’技术的突破，这种营收在新的考核体系下可能被视为‘低效资产’。这是一场从‘脂肪’到‘肌肉’的转化战。” 

1.2 宏观语境：四个“不能变”与一个“必须变”

在2026年的宏观语境下，国资国企改革面临着极其严苛的约束条件，这也是所有战略分析的基点：

1.公有制主体地位不能变：这意味着国资必须控制经济命脉，任何削弱国资控制力的改革方案都是死路。

2.党的领导不能变：政治底色是国企的根本属性，“党建入章”已从形式走向实质性的前置决策。

3.防止国有资产流失不能变：合规红线依然高压，任何激进的改革都必须在合规的笼子里跳舞。

4.做强做优做大不能变：但在“做大”之前，“做强做优”被置于了更优先的位置。

必须变的是“增长的逻辑”。

从依赖土地、信贷和垄断资源的粗放增长，转向依赖技术溢价、全要素生产率提升的内涵式增长。国新办发布的四项任务——布局优化、科创融合、分类考核、监管体制——正是驱动这一变化的四个齿轮。这不仅是经济账，更是政治账。在全球产业链重构的背景下，国企不仅是经济主导者，更是国家经济安全的“压舱石”和科技突围的“突击队”。

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第二章布局优化与结构调整：“退”与“进”的残酷博弈

国资委明确提出要“引导国有资本更好落实‘三个集中’要求”。这不仅仅是投资指南，更是一份资产剥离与并购重组的“生死簿”。在2026年，“进”与“退”不再是企业的自主选择，而是国家意志的体现。

2.1 现状痛点：资源错配与同质化内卷

长期以来，国资体系内部存在着严重的资源错配：

●战新产业缺位：在AI、生物制造等高风险、高回报领域，国企往往因为考核机制僵化而不敢投、投得少，导致在未来产业中缺乏话语权。

●传统产业过剩：大量国资沉淀在钢铁、煤炭、简单的建筑施工等红海领域，重复建设严重，甚至出现央企之间打价格战的“内卷”现象。

●“撒胡椒面”式投资：主业不聚焦，为了做大营收，盲目跨界金融、房地产、贸易，导致资产质量由于管理幅度过大而下降。

2.2 改革动作：“三个集中”的战略解码

2026年的布局优化，核心遵循“三个集中”原则：向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业集中；向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中；向前瞻性战略性新兴产业集中。

2.2.1 战略性“进”：万亿资本的饱和式攻击

在2026年，我们将看到国有资本在以下领域不仅仅是“参与”，而是追求“绝对控制力”和“链长”地位。国资委正在研究起草培育新兴支柱产业的文件，预示着这些领域将出现国家级产业基金的饱和式投入。

重点布局领域分析：

1.硬科技底座（AI与算力）：

○逻辑：AI已成为大国博弈的制高点。国企将重点布局算力基础设施（智算中心）、基础大模型以及工业场景应用。

○动作：组建“AI+”产业共同体，由电信运营商、电子信息类央企牵头，整合数据资源，打造自主可控的智能底座。

2.低空经济与航天：

○逻辑：这是新的万亿级增长极，且涉及空域安全。

○动作：地方国企（尤其是城投平台）将转型为低空基础设施建设与运营商，央企则聚焦飞行器制造与空管系统研发。

3.绿色能源与深海资源：

○逻辑：能源安全是底线。

○动作：氢能、核能、深海油气开采。通过并购重组，提升行业集中度，打造世界级的能源巨头。

2.2.2 战略性“退”：非主业资产的清算

改革的另一面是痛苦的。对于那些“非主业、非优势”的业务（“两非”），以及低效无效资产（“两资”），2026年将是清退的“最后通牒”年。

●一般性竞争行业：缺乏品牌优势的快消品、低端制造业、单纯的房地产开发（非城市运营类），国资将有序撤退，将市场空间让渡给民营经济，通过混合所有制改革实现资本变现。

●金融空转业务：严禁国企单纯为了做大规模而开展的虚假贸易、融资性贸易。那些只贡献营收不贡献现金流的“过路财神”业务将被严格管控。监管将通过穿透式手段，识别并清理这些虚增规模的业务。

●尾部企业出清：对于长期亏损、扭亏无望的“僵尸企业”，将通过破产清算、资产打包出售等方式坚决出清，不再进行输血。

2.3 利益重构：重组整合的化学反应

2026年的并购重组将告别简单的“大吃小”，转向产业链上下游的纵向整合和同类业务的横向整合。

●专业化整合（横向）：例如，将各大央企分散的软件开发、医疗机构、检验检测业务剥离，集中到某一两家专业央企手中，消除“大而全”的内部重复建设。这涉及巨大的利益割舍，各集团必须交出自己的“小金库”业务。

●产业链整合（纵向）：以核心央企为“链长”，向上下游延伸。例如，新能源汽车央企整合上游的动力电池资源，钢铁央企整合上游矿产资源，增强产业链的韧性和话语权。

●央地联动：中央企业与地方国企之间的股权合作将更加频繁，特别是在新能源和基础设施领域，央企出技术/资金，地方出国资/资源，形成合力。

商业洞察：资本市场的“国企壳”价值重估

随着“退”的力度加大，大量国企上市公司的边缘资产将被置出，而优质的“新质”资产将被注入。这意味着A股市场将迎来一波**“借壳新生”**的浪潮。投资者应高度关注那些母公司拥有强大科研实力、但上市公司主业萎缩的“小市值”国企，它们是资产注入的潜在标的。同时，专业化整合概念股将成为贯穿全年的投资主线。

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第三章科创与产业创新融合：破解“卡脖子”与“不敢干”的死结

国企搞创新，历来面临一个悖论：要打破技术封锁需要高风险投入，但国资保值增值的考核又厌恶风险。2026年的改革试图通过制度创新，在“稳健经营”与“颠覆性创新”之间通过制度安排找到平衡点。

3.1 现状痛点：“工程思维”的局限

过去，国企更多承担的是“工程化”任务（如修桥铺路、系统集成），擅长将现有的技术进行大规模应用。但在基础材料、核心算法、精密制造等“从0到1”的原始创新上，国企往往乏善可陈。

●投入结构失衡：研发投入多集中在应用层，基础研究投入不足。

●人才机制僵化：薪酬体系难以吸引顶尖科学家，科研人员的成果转化收益分配机制不畅。

●考核短期化：年度利润考核压力下，国企领导倾向于立竿见影的项目，回避长周期研发。

3.2 改革动作：“原始创新”的制度安排

新政明确要求“健全国有企业推进原始创新制度安排”。这意味着国企不仅要当“总包商”，还要当“科学家”和“孵化器”。

1.策源地建设：国资委将支持央企牵头组建创新联合体，打通高校、科研院所的基础研究与产业应用之间的断层。国企不再仅仅是技术的购买者，而是技术的出资人和组织者。

2.研发投入视同利润：在考核中，将企业的研发投入（特别是基础研究投入）直接加回利润总额。这意味着，企业为了未来砸钱，不会导致当期账面利润难看，从而保护了管理层的绩效薪酬。这一政策将在2026年得到更广泛和深度的执行。

3.工资总额单列：针对核心科研团队，工资总额不受集团整体预算限制，允许实施高额的项目分红和股权激励，直接对标市场化薪酬，甚至对标国际顶尖科技公司的薪酬标准。

3.3 利益重构：机制破局与“容错”

这是本轮改革中最具挑战性的部分——如何让国企领导敢于在失败率极高的科研上砸钱？

●合规免责的具象化：国资委明确提出要将尽职合规免责的条款“细化”、“场景化”。如果一个科研项目经过了严格的决策程序，即使最终失败，也不算国有资产流失，不追究个人责任。这是一把“尚方宝剑”。

●赋予科学家更大财权：在科研经费使用上，推行“包干制”，赋予首席科学家更大的自主权，减少行政审批的干扰。

深度分析：新质生产力的具象化路径

国企发展新质生产力，不是去搞不擅长的互联网App，而是聚*“大国重器”的智能化升级。例如：

●工业母机+ AI：让机床具备自适应加工能力，解决高端加工难题。

●电网+ 大数据：构建虚拟电厂，平衡新能源波动，解决能源消纳问题。

●军工+ 新材料：民用转化，如碳纤维在汽车、航空领域的应用。

●类脑智能与量子信息：在这些目前尚无商业回报但决定未来10年国运的领域，国企将不计成本地进行战略卡位。

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第四章分类考核评价体系：国有经济增加值（NEVA）改革

这是本轮改革中最晦涩但影响最深远的“核武器”。国资委提出“下一轮国企改革将开展国有增加值核算，引导企业提升经营质量和内在价值”，这不仅仅是会计科目的调整，而是国企价值观的重塑。

4.1 现状痛点：“利润至上”的副作用

传统的考核体系看重“利润总额”和“净资产收益率（ROE）”。这种导向虽然提升了国企的经营效率，但也带来了严重的副作用：

●挤压员工成本：为了保利润，企业倾向于控制员工薪酬，使用外包工，导致人才流失，且不利于扩大消费。

●忽视社会贡献：对于税收、就业等社会责任的履行，缺乏量化评价。

●短期行为：为了做高当期利润，削减必要的设备更新和安全投入。

4.2 改革动作：NEVA核算的逻辑

国有经济增加值（National Economic Value Added, NEVA）引入了更宏观的视角，盯住的是国有经济对新创价值的提升。虽然具体公式在不断完善，但其核心逻辑采用收入法核算，与传统的EVA（经济增加值）既有联系又有区别。

核心公式：

4.3 指标强化：正向引导“一利五率”指标达成

2026年，国资委继续强调“一利五率”（利润总额、资产负债率、净资产收益率、研发经费投入强度、全员劳动生产率、营业收现率）。但NEVA的引入，实际上是给这个体系加了一个更底层的“锚”。

●对管理层的影响：过去裁员可以增利，现在裁员可能导致“劳动者报酬”下降，从而拉低“增加值”，考核可能反而扣分。这迫使管理层必须通过提升效率来消化人力成本，而不是简单粗暴地裁员。

●对投资的影响：由于折旧是增加值的一部分，企业在进行固定资产投资时会更积极。特别是对于智能制造设备、绿色环保设备的投入，将不再被视为单纯的成本负担。

●宏观匹配：国资委要求增加值增速力争与GDP增速相匹配。这意味着国企必须成为经济增长的发动机，而不能成为拖累。

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第五章监管体制机制：穿透式监管与“权力的数字化”

如果说NEVA解决了“考什么”的问题，那么穿透式监管则解决了“怎么管”的问题。2026年，国资监管将全面进入“数字化全景监控”时代。

5.1 现状痛点：信息孤岛与内部人控制

央企集团庞大，层级复杂，往往存在“集团管不到三级以下公司”的现象。

●信息不透明：子公司可能隐瞒风险，甚至进行违规操作（如融资性贸易），集团总部往往在“暴雷”后才知情。

●数据割裂：财务、业务、资金系统不互通，难以进行实时监控。

●执行打折：中央的政策到了基层，往往被层层衰减。

5.2 改革动作：穿透式监管的数字化武装

2026年，国资监管将依托“司库体系”和“数字化监管平台”等方式，实现监管权力的技术性延伸。

1.资金穿透：每一笔大额资金的流向，系统实时可见。所有子企业的银行账户必须接入集团司库系统，杜绝资金挪用和违规拆借。资金不仅要“看得见”，还要“管得住”。

2.业务穿透：通过供应链金融平台和业务系统，监控虚假贸易。如果一家子公司的库存周转率异常，或者与同一关联方频繁交易，AI模型会自动预警。

3.层级穿透：直接一竿子插到底，打破层级壁垒。国资委和集团总部可以直接调取四级、五级企业的数据，防止中间层级截留或篡改信息。

4.技术赋能：利用大模型技术，对海量非结构化数据（合同、会议纪要）进行分析，识别潜在的合规风险。

5.3 利益重构：监管与自主权的辩证法

这是一个极其敏感的话题。

●企业担忧：穿透式监管会不会变成“婆婆式管理”？让企业失去经营活力？如果每一笔开支都要系统审批，市场响应速度将大幅下降。

●政策边界：国资委强调的是“管资本”而非“管经营”。监管的重点是合规性（有没有违规交易）和战略性（有没有偏离主业），而不是干预具体的战术决策。

●数字化解法：利用AI和大模型技术，进行“无感监管”。系统在后台跑数据，只有触发红线（如资产负债率超标、资金异常流出）时才进行干预，平时“不打扰”。这是一种“有形之手”的数字化隐形化。

专家点评：监管的“双刃剑”“穿透式监管是双刃剑。用得好，它是企业的‘体检仪’，能提前发现肿瘤；用得不好，它就是‘紧箍咒’。2026年的关键在于，监管部门能否克制‘手伸得太长’的冲动，真正做到‘法无禁止即可为’，把监管重点放在底线风控上，而不是变成企业的‘超级CEO’。” 

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第六章商业分析视角：资本溢价与生态重塑

6.1 资本市场溢价：“高成长+高安全+高分红”

2026年的国企改革将为资本市场带来新的溢价逻辑——从单纯的“高股息”转向“高成长+高安全+高分红”的综合溢价。

●安全溢价：在动荡的国际局势下，能源、军工、粮食安全类的国企，因其确定性和抗风险能力，将享受比市场平均水平更高的估值。

●并购溢价：作为行业整合的操盘手，国企上市公司的外延式增长预期将增强。每一个有整合预期的国企上市公司，都包含了一个“看涨期权”。

●市值管理纳入考核：国资委明确要求央企重视控股上市公司的市场表现，回购、增持、分红将成为常态化工具。这不再是“口号”，而是直接关系到董事长的帽子。破净（股价低于每股净资产）的国企将面临巨大的考核压力，必须拿出具体的市值管理方案。

6.2 产业生态链重塑：从“甲方”到“链长”

国企的角色正在发生质变。

●过去：国企是强势的“甲方”，利用市场优势地位，通过压榨供应链（拖欠账款、压低价格）来获取利润，导致上下游民企生存艰难。

●未来：国企被要求做“链长”。这意味着国企要开放应用场景，为民营中小企业提供技术验证机会；要通过供应链金融，为链上企业提供低成本资金。

●利益重构：国企的利润来源将更多来自“生态繁荣”带来的整体增值，而不是零和博弈。只有链上的中小企业活得好，国企的供应链才安全，产业链才有竞争力。

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第七章结语与建议

7.1 全文总结

2026年的国资国企改革，是一场以“核算体系变革”为指挥棒，以“数字化穿透”为手段，以“新质生产力”为目标的深度重构。它宣告了“规模为王”时代的终结，开启了“价值为王”的新纪元。在这场变革中，平庸的中间层将被技术穿透，低效的资产将被无情剥离，而真正的硬科技创新者将获得前所未有的资源加持。这不仅是国企的自我革命，也是中国经济在风高浪急中稳住阵脚、寻求突围的关键一战。

7.2 给国企管理者的“生存建议”

1.抢占“战新”赛道，不要“舒适区”：如果你的主业还在传统的房地产或低端加工，必须立刻寻找与新能源、AI、新材料的结合点。未来三年，没有“战新”业务占比，考核将不及格，甚至面临被整合的风险。

2.善用“容错机制”，建立“特区”：不要等到全集团都准备好再搞创新。利用“一企一策”政策，划定一个创新子公司，申请工资总额单列和合规免责，做大胆的尝试。这是打破体制束缚的唯一捷径。

3.主动拥抱数字化，强化监管：穿透式监管不可逆转。与其被监管部门查出问题，不如主动建立透明的司库体系，用数据合规来换取经营的自主权。透明度是新时代的护身符。

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